Das Bundesverfassungsgericht entscheidet für ‚Transparenz‘ bei den Nebenverdiensten von Abgeordneten:
Höchstrichterliche Aufklärungen über den ehrenwerten Beruf des parlamentarischen Volksvertreters

Seit 2005 gilt für die Abgeordneten des Deutschen Bundestags das sog. ‚Transparenzgesetz‘. Danach müssen sie, ob es ihnen passt oder nicht, Einkünfte, die sie aus Tätigkeiten neben der Ausübung ihres Mandats erzielen, offenlegen. 9 Vertreter des Hohen Hauses, denen das überhaupt nicht passt, entdecken in dieser Verpflichtung einen verfassungswidrigen Eingriff in den freiheitlichen Status des Abgeordneten, den sie genießen. Beim obersten Gericht des Rechtsstaats reichen sie Organklage ein, ihr Antrag wird abschlägig beschieden: Denkbar knapp, mit 4:4 Stimmen, ringen sich die Richter zu der Auffassung durch, dass nicht nur die Freiheiten des Abgeordneten durch die Offenlegungspflicht bei seinen Nebeneinkünften keinen Schaden nehmen. Insbesondere der Meinungs- und Urteilsbildungsprozess beim Wähler käme darüber zu seinem verfassungsmäßig vorgesehenen demokratischen Recht, dass man sich nun ein besseres Bild von der Geschäftstätigkeit seiner Vertreter im Parlament machen kann.

Im Hin und Her ihrer eigenen Erwägungen über das Amt des demokratischen Volksvertreters zeichnen die Richter freilich schon auch selbst ein Berufsbild, das an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig lässt.

Interessante Einblicke in den ‚Doppelstatus von Mandatsträger und Privatperson‘

Wenn Verfassungsrichter sich mit dem Beruf des Politikers befassen, kümmern sie sich selbstverständlich nicht um Politik. Inhalte wie politische Zwecke der Gesetze, die da von Volksvertretern erlassen werden, auf dass die Vertretenen sich nach ihnen richten, sind ihnen der Sache nach absolut unwichtig. Um Ausübung von Macht und Herrschaft geht es hier nur in einer gleichermaßen bornierten wie grundsätzlich affirmativen Hinsicht: Findet alles auch gemäß den Regeln und Grundsätzen statt, nach denen im demokratischen Rechtsstaat Gewalt ausgeübt werden soll, heißt die Erkenntnis leitende Fragestellung des hohen Gremiums, und die fördert naturgemäß keine Erkenntnis darüber zutage, worum es beim Regieren geht. Immerhin kommen, wenn das Verfassungsgericht tagt, unvermeidlich die allerhöchsten Rechtsgüter der Demokratie zur Sprache, sodass man auch im vorliegenden Fall, der den Nebenerwerb von Abgeordneten betrifft, verbindlich Auskunft darüber erhält, was an dieser Herrschaftsform unbedingt schätzenswert ist.

So befassen sich Richter, die nur das Gesetz im Kopf haben, mit dem Arbeitsplatz von Leuten, die für die Vertretung des Volkes gut bezahlt werden, dabei aber ‚frei von jeder Bindung an Aufträge und Weisungen‘ und nur ihrem ‚Gewissen unterworfen‘ sind – und machen sich ihre berufsspezifischen Sorgen: Wie schaut es denn da mit den Pflichten der Volksvertretung aus, wenn Abgeordnete die ihnen gewährten Rechte und Freiheiten dazu nutzen, Privatgeschäften nachzugehen? Geld macht frei: Dass dieser schöne Grundsatz aus dem bürgerlichen Erwerbsleben auch für die Privatpersonen gilt, die im Parlament sitzen, ist von Verfassungs wegen so vorgesehen, geht daher demokratisch vollkommen in Ordnung. Nur stoßen sich 4 von 8 Vertretern des Senats da ein wenig an den unkontrollierten Freiheiten, die so ein bezahlter Volksvertreter bei der Wahrnehmung seines Mandats genießt. ‚Tut der für sein Geld auch genug für die Allgemeinheit?‘, fragen sie sich, und übersetzen ihre diesbezüglichen Zweifel sogleich in eine Erinnerung an die Adresse der verehrten MdB: Die sind als Inhaber eines öffentlichen Amtes schon auch zu gewissen Dienstleistungen verpflichtet, und wer vom Vertrauen der Wähler zum Vertreter der Interessen des ganzen Volkes berufen wird, muss schon sein ihm anvertrautes Amt auch tatsächlich ausüben. (BVerfG, 2BvE 1/06, vom 4.7.2007, Abs. 210; alle folgenden Zitate ebd. mit Angabe der Abs. Nr.) Die Richter gehen offenbar davon aus, dass sich das bei Leuten, die in ihrem Dienst am Volk keinen Dienstherren haben, nicht weisungsgebunden und rechenschaftspflichtig allein gegenüber ihrem eigenen Gewissen sind, gar nicht von selbst versteht. Weil man diese Privatpersonen auf ihren höheren Auftrag aber auch nicht verpflichten, sondern ihnen nur in dasselbe Gewissen reden kann, das sie sich offenbar nicht machen, legen die Richter sich das Idealbild vom berufenen Volksvertreter, das ihnen vorschwebt, als moralische Verpflichtung der Mandatsträger zurecht: Als für die maßgebliches Gebot drücken sie ihre schöne Idee aus, wonach die parlamentarische Demokratie einer höchst komplizierten Wirtschafts- und Industriegesellschaft vom Abgeordneten ... den ganzen Menschen verlangt (212); nur wenn die Mandatsausübung der Abgeordneten tatsächlich im Mittelpunkt ihrer Tätigkeit steht, rechtfertige dies ihrer Auffassung nach, dass ihnen ein voller Lebensunterhalt aus Steuermitteln, die die Bürger aufbringen, finanziert wird (211); nur wenn die Abgeordneten diese ihre ideelle demokratische Pflicht entsprechend ernst nehmen, kann es nach dieser höchstrichterlichen Teil-Meinung in Ordnung gehen, dass sie auch noch Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat ausüben; denn nur dann werden die Interessen des ganzen Volkes von ihnen auch wirksam vertreten.

Das freilich ist ein demokratischer Spaß der erlesenen Sorte. Denn damit, dass Abgeordnete ihren Beruf der parlamentarischen Volksvertretung in der ihnen eröffneten Freiheit ernst und wichtig nehmen und nur daneben ihren privaten Geschäften nachgehen, steht überhaupt nicht fest, welche Interessen es sind, um die sie sich von Berufs wegen kümmern. Ihre Diäten mögen ja dem Zweck gewidmet sein, ihnen ihre Unabhängigkeit zu sichern und sie darüber dazu instand zu setzen, als Vertreter des ganzen Volkes frei von wirtschaftlichen Zwängen zu wirken. (217) Aber da sind die Idealisten der demokratischen Volksvertretung, die hier höchstes Recht sprechen, schon auch Realisten der Demokratie und wissen bestens, was es mit dieser Unabhängigkeit von Interessengruppen auf sich hat, die das Volk seinen Mandatsträgern finanziert. Geld macht unfrei: Auch diese goldene Regel des bürgerlichen Geschäftslebens ist den Richtern bekannt. In aller Regel erhält man Geld, damit man eine gewünschte Leistung bringt, so dass den Oberrichtern schon klar ist, wozu es die Freisetzung von ‚wirtschaftlichen Zwängen‘ bei Abgeordneten letztlich braucht: Ihren ganzen Sinn und Zweck hat sie darin, die Volksvertreter von den – bei ihrem Beruf offenbar nahe liegenden – Anfechtungen freizukaufen, denen sich eine unbestechliche Amtsführung beständig ausgesetzt sieht. Diäten braucht es, um ihre Empfänger präventiv gegen allfällige Bemühungen von dritter Seite, von außen, zu immunisieren, sich politische Macht stückweise fürs eigene private Interesse zu kaufen – denn die Praxis, die das Ideal der ‚freien Mandatsausübung‘ begleitet, kennen auch demokratische Schwärmer in Richterroben nur allzu gut: Dabei geht es nicht zuletzt um Unabhängigkeit von Interessenten, die ihre Sonderinteressen im Parlament mit Anreizen durchzusetzen suchen, die sich an das finanzielle Eigeninteresse von Abgeordneten wenden. (222)

Und selbst dann, wenn diese Herrschaften in ihrer Doppelnatur von Amts- und Privatperson sich dazu hergeben, die Volksvertretung in den Mittelpunkt ihrer Tätigkeit zu stellen; selbst wenn sie sich nicht von Lobbyisten bestechen lassen und sich allein ums Vertreten ‚des ganzen Volkes‘ kümmern – auch dann ist auf Mandatsträger, die als Privatpersonen stets auch auf ihr eigenes Fortkommen erpicht sind, einfach nicht Verlass. Die Richter jedenfalls machen sich auch da nichts vor: Sowohl Angestelltenverhältnisse im Bereich der freien Berufe als auch die freien Berufe selbst bieten vielfältige Möglichkeiten, politischen Einfluss durch ein Bundestagsmandat für die außerhalb des Mandats ausgeübte Berufstätigkeit zu nutzen, und gerade von dieser Möglichkeit gehen besondere Gefahren für die Unabhängigkeit der Mandatsausübung (224) aus.

Ein wenig Aufsicht und Kontrolle über die, die da vom Volk so reichlich mit Vertrauen bedacht und zum Kommando über die in der Gesellschaft beheimateten Interessen ermächtigt werden, kann demnach also nicht schaden, ‚im Namen des Volkes‘ selbstverständlich.

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Das sehen ihre 4 Kollegen anders. Mehr Geld macht noch freier: Das ist der Grundsatz aus dem bürgerlichen Leben, den sie ohne jede Einschränkung auch für Leute gelten lassen wollen, die im Parlament sitzen. Wo die anderen gleich an Korruption denken, wenn Mandatsträger auch noch auf den Gehaltslisten der Unternehmen stehen, mit denen sie in der Lobby des Parlaments ohnehin regelmäßig verkehren, halten sie dagegen, dass genau diese Art einer Interessenlenkung aus der Gesellschaft heraus den lebendigen Parlamentarismus garantiert, der einer Demokratie am besten zu Gesicht steht: Aus der Gesellschaft kommend und in ihr verankert, sollen Abgeordnete und Parteien den dort gebildeten Willen der Wähler aufnehmen und ihm in der staatlichen Sphäre zur Geltung verhelfen. Die aus der Berufsausübung folgende wirtschaftliche Unabhängigkeit gerade Selbständiger und Angehöriger freier Berufe fördert diese ... Freiheit des Mandats. (244) Befürchtungen, die solchermaßen fest im bürgerlichen Leben verwurzelten Amtsinhaber könnten ihre Machtstellung und den politischen Einfluss, den sie besitzen, zum Hebel der Mehrung ihres Privatvermögens zweckentfremden, kontern sie mit dem prima Einfall, dass doch gerade ein mit Haupt- und Nebenverdienst dick gepolstertes Bankkonto dem Abgeordneten faktisch die Freiheit (gibt), sein Mandat allein nach seinem Gewissen auszuüben, ohne im Hinblick auf die Chancen seiner Wiederwahl und eine damit verbundene Sicherung seines Einkommens übermäßig Rücksicht auf etwaige Erwartungen seiner Partei, sonstiger einflussreicher Interessengruppen oder auch der Medien nehmen zu müssen. (253)

Bezüglich der Dienstpflichten der Mandatsträger, wie sie demokratisch vorgesehen sind, herrscht also Konsens zwischen den Richtern in ihrem unterschiedlichen Meinungsbild: Das Volk wird vertreten, was seine Interessen sind, wird von den Zuständigen ermittelt und bekannt gegeben. Was die hierzu Ermächtigten mit ihren Befugnissen im einzelnen treiben, ist ihre Sache. Den Interessen des ‚ganzen Volkes‘ dienen sie schlicht in allem, was sie tun, in der Routine ihres parlamentarischen Alltags sowieso, aber eben auch außerparlamentarisch: in Form der Pflege der vielfältigen Beziehungen und Netzwerke, die sie als Vertreter der politischen Elite zu den mehr oder weniger maßgeblichen Repräsentanten der Geschäftswelt unterhalten. Dass sie beim Bedienen dieser gewichtigen und entsprechend zahlungskräftigen privaten Interessen immer auch an ihr eigenes denken, ist nur logisch, ebenso konsequent daher, dass sie ihr Amt gewohnheitsmäßig dazu nutzen, speziell ihr ureigenes Privatinteresse zu befördern.

Disparat und mehrheitlich unentschieden fällt das Meinungsbild bei den Verfassungsrichtern nur in Hinblick auf eine Frage aus: Wird angesichts dieser doch ziemlich bombigen Verankerung des Parlamentariers in einer zwar fürs Allgemeinwohl eminent wichtigen, zugegebenermaßen aber schon sehr erlesenen Sphäre der Gesellschaft nicht eine überzeugend repräsentative Vertretung des mehrheitlichen Wählerwillens allzu sehr ramponiert? Man weiß schließlich: Dass vor und neben dem Mandat ausgeübte Tätigkeiten und neben dem Mandat erzielte Einnahmen Rückwirkungen auf die Mandatsausübung haben können, liegt nicht fern. (300) Oder wird nicht gerade umgekehrt eine Welt konkurrierender Privatinteressen durch Leute geradezu vorbildlich und demokratisch optimal repräsentiert, die nach freiem Ermessen und durchaus mit Blick auf ihren privaten Vorteil darüber befinden, welchem dieser Interessen unbedingt ‚in der staatlichen Sphäre zur Geltung‘ zu verhelfen ist und welchem eher weniger? Wenn es ohnehin schon so läuft, kann man dann nicht auch mal die demokratische Praxis für rundum ideal befinden?

Das demokratische Maximum an außerparlamentarischer Kontrolle über die Volksvertreter: ‚Transparenz‘, einzusehen unter www.bundestag.de

Mit der Stimmenparität im Senat des Bundesverfassungsgerichts wird der Antrag der 9 Abgeordneten zurückgewiesen. Das sog. ‚Transparenzgesetz‘ darf gelten und die Richter, die seine Geltung besorgt haben, begründen, warum das für die Demokratie ein Segen ist.

Erstens ist der Verdacht, bei den Mitgliedern des Deutschen Bundestags könne es sich um die Elite der Korruption – aktiv wie passiv – handeln, nicht nur bei ihnen selbst, sondern auch im Volk präsent; also tut da ein Schritt vorwärts in Sachen Vertrauensbildung nur gut:

„Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten der Abgeordneten sind für die Öffentlichkeit offensichtlich von erheblichem Interesse. Diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, unabhängig von verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten, das Volk als Ganzes zu vertreten, und das Vertrauen der Bürger in diese Fähigkeit, letztlich in die parlamentarische Demokratie.“ (274)

Zweitens tut ein bisschen Aufdeckung der Zahlungszuflüsse seitens der Interessenten, denen man mit seinen Diensten gewogen ist, den Abgeordneten doch gar nicht weh. Wer etwas verbergen will, muss sich darüber, ob er dies fürderhin noch kann, wirklich keine Sorgen machen: „Die mit dem Schlagwort des ‚gläsernen Abgeordneten‘ gekennzeichnete Befürchtung vollständiger Offenbarung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse ... (ist) unberechtigt.“ Lichtscheues Gesindel muss nichts befürchten, denn die vorgesehene Anzeigepflicht schließt eine beargwöhnte Totaldurchleuchtung zuverlässig aus. (298)

Und in den Fällen, in denen den Volksvertretern – aus welchen Gründen auch immer – aus dem bloßen Umstand heraus Nachteile erwachsen sollten, dass irgendwo geschrieben steht, wer ihnen wofür ein paar Tausend Euro monatlich aufs Konto überweist, sticht das dritte Argument: Sie sollen sich dann nur einfach darauf besinnen, welcher Goldgrube sie ihr feines Leben ‚frei von wirtschaftlichen Zwängen‘ zu verdanken haben – und sich zusammen mit den 4 Richtern des Senats die Frage vorlegen,

„ob die behaupteten Nachteile nicht mit den Vorteilen saldiert werden müssten, die das Mandat den Abgeordneten vermittelt. Deren notwendige und legitime Einbeziehung in das öffentliche Leben, in Vereine, Interessenvertretungen und ähnliches sowie ihre Kontakte zu den Trägern öffentlicher Gewalt vermitteln ihnen handgreifliche Vorteile. Gerade vor dem Hintergrund derartiger Synergieeffekte“ – grch-lat. für: ‚Filz‘, ‚Vetternwirtschaft‘, ‚korrupte Netzwerke‘ u.ä. – „erscheinen die angegriffenen Transparenzregeln eher als maßvolles Korrektiv der Risiken privater Erwerbstätigkeit für eine aufgabengerechte Mandatsausübung denn als unzulässiger Übergriff“. (299)

Abgeordnete, die öffentliche Auskünfte über die Geldbeträge, die sie den Steuerbehörden ohnehin mitteilen, doch wirklich leicht verschmerzen können – angesichts der vielen Vorteile, die sie aus ihrer Machtposition beziehen: Das stiftet Vertrauen in die Demokratie und ihre Volksvertreter.

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Die 4 Gegenstimmen, die sich bei der Urteilsbildung nicht haben durchsetzen können, lassen es ihrerseits natürlich auch nicht an einer enorm vertrauensbildenden Begründung ihres Votums fehlen. Erstens sind Forderungen nach Transparenz und dergl. nur im Kampf gegen Diktatur und Autokratie eine angemessene Waffe; denn jede illegitime und korrupte Herrschaft braucht Verdunkelung und Heimlichkeit. Die Demokratie hingegen, deren wahrer Souverän ‚das Volk‘ ist und deren Legitimität mit dieser Berufung auf den eigentlichen Auftraggeber der Herrschaft außer Frage steht, benötigt kein jakobinisches Schwert, mit dem man die Hülle privater und gewerblicher Abwehrrechte durchschlagen könnte, um die ‚wahren‘ Verhältnisse offenzulegen (354): Wenn in ihr verdunkelt und verheimlicht wird, dann findet das doch alles im Namen des Volkes und auf Grundlage der geltenden Anti-Korruptionsgesetze statt!

Daher steht zweitens der Verdacht auf Begünstigung ohnehin nur in denjenigen Fällen unausgesprochen im Raum, in denen es sich um die besonders anstößigen gegenleistungslosen Zuwendungen (359) handelt. Eine Offenlegungspflicht für entgeltliche Zuwendungen, für die Abgeordnete auch die von ihnen gewünschten Gegenleistungen erbringen, setzt also nur den übergroßen Haufen parlamentarischer Unschuldslämmer einer ganz besonders anstößigen publizistischen Prangerwirkung aus. Sie stellt Leute, die nur dem ehrenwerten Prinzip des ‚do ut facias‘ gehorchen, glatt unter den Generalverdacht der Günstlingswirtschaft, erzeugt in ihnen permanenten Rechtfertigungsdruck – und ruft auf diese Weise überhaupt erst das üble Misstrauen in sie so richtig hervor, das das Transparenzgesetz aus der Welt schaffen möchte: Im selben Maße, in dem sie ihre Einkünfte veröffentlichen, haben sie hinterher den Fehlinterpretationen entgegenzuwirken (373), sie hätten ihr Amt doch nur dazu verwendet, in die eigene Tasche zu wirtschaften!

Drittens schließlich stellt sich die Frage, ob eine derart weit reichende Anzeige- und Veröffentlichungspflicht dem damit verfolgten Transparenzanliegen überhaupt dienlich ist. (362) Denn während die vielen redlich berufstätigen und über jeden Verdacht der Bestechlichkeit erhabenen Abgeordneten brav ihrer Pflicht nachkommen und offenlegen, bei wem sie die Hand aufhalten, werden sie zum Dank für diese Preisgabe der Festung ihrer ‚informationellen Selbstbestimmung‘ nur zum Gegenstand öffentlicher Diskussion gemacht. Demgegenüber können die wenigen Abgeordneten, die unredlich Vorteile entgegennehmen, mit dem vorgesehenen Publikationssystem gar nicht wirksam in ihrem Verhalten überwacht werden. (363) Und warum können sie das nicht? Weil der Gesetzgeber in seinem Übereifer da den hoffnungslosen Versuch startet, Verhaltensweisen durch Offenlegungspflichten zu bekämpfen, die weitgehend darauf angelegt sind, nicht sichtbar gemacht zu werden! (366) Egal, ob es nun wenige ‚schwarze Schafe‘ oder ziemlich viele Mandatsträger sind, die da in der Grauzone ihrer Doppelnatur wirtschaften und für sich und ihr Privatinteresse wie für das ihrer zahlungskräftigen Klientel das Beste zu machen versuchen: Der Einwand sitzt jedenfalls. Wer A sagt und die Interessenvertretung ‚des gesamten Volkes‘ in unserer bekannt pluralistischen demokratischen Gesellschaft Typen überantwortet, die bei der Pflege von Interessen ihrem Gewissen und sonst niemandem Rechenschaft schulden, muss schon auch B sagen – und der Gewissensprüfung der ehrenwerten Mandatsträger anheim stellen, was sie bei der Vereinbarung ihres Privatinteresses mit ihrem Beruf der Volksvertretung so alles für vereinbar halten. Dann kann der Gesetzgeber sie aber auch gleich dazu auffordern, ihm die Gesetze mitzuteilen, die sie im Zuge ihrer Vorteilsnahmen und Begünstigungen nicht einzuhalten gedenken – und genau diesen Sockenauszieher aus Juristenkreisen haben die 4 Richter zum Argument gegen ‚Transparenz‘ bei Diätenempfängern gemacht.

Freilich schon auch in der Absicht, damit dem Grundgesetz und den Grundregeln der Demokratie Rechnung zu tragen, und so gilt für ihr Votum dasselbe wie für das ihrer Kollegen: Schöner lässt sich für die Demokratie einfach nicht argumentieren. Die einen werben für das Vertrauen des Volks in seine Vertreter damit, dass deren Privateinkommen ab sofort ‚transparent‘ sind, sofern sie von den Konteninhabern entsprechend transparent gemacht werden; und die anderen damit, dass es diese Transparenz der Volksvertreter in der Demokratie gar nicht braucht, weil man nämlich auf dem Gesetzesweg die intransparenten Dunkelmänner im Parlament sowieso nicht zu fassen kriegt.

Letztlich doch kein Zufall, dass bei der Meinungsbildung im Verfassungsgericht ein 4:4- Unentschieden herauskommt.

Causa finita

Das Volk, der Souverän in der Demokratie, hat mit dem Spruch des Verfassungsgerichts rechts- und damit endgültig ein neues Kriterium zur Prüfung an der Hand, wen es für den Auftrag, gut zu regieren, ins Parlament wählen soll. Es kann sich via Internet darüber kundig machen, welche Nebeneinkünfte seiner Abgeordneten dort veröffentlicht sind. Dann kann es denen seine Stimme geben, weil sie reich sind, also Erfolg haben; oder obwohl sie, wo sie doch Politiker sind, auch noch privat erfolgreich sind. Es kann auch die Geldgeber und Sponsoren als Ausweis der unbedingten Vertrauenswürdigkeit derer nehmen, die für die Volksvertretung zur Wahl stehen. Aber auch als das Gegenteil davon und als Beweis, dass ‚die da oben‘ sowieso alles unter sich ausmachen. Es kann das alles aber auch bleiben lassen und sich auf seine Weisheit zurückziehen, dass Politik ‚ein schmutziges Geschäft‘ ist. Dann entweder gar nicht wählen oder dieselben wie neulich oder eben andere. So oder so stellt es seine demokratische Reife unter Beweis: Es befasst sich nicht damit, was ihm von den Regierenden serviert wird, sondern ausschließlich mit den sachfremden Gesichtspunkten, unter denen es denen Vertrauen schenkt – oder entzieht. Dafür, dass die Untertanen dies nun auch noch via Internet und über ein bisschen Einblick in den privaten Geldverkehr ihrer Herrscher können, hat die Demokratie dem Verfassungsgericht zu danken.